Авторы: д-р Ион Агафитей и Моника Нягу
Настоящий отчет подготовлен по инициативе Фонда партнерства Евразия (EPF) и Фонда Восточной Европы (EEF) в рамках проекта «Прозрачная конвергенция с политикой ЕС в санитарных вопросах: пример Грузии и Молдовы», финансируемого Европейским Союзом (EU ) и Шведское агентство международного сотрудничества в области развития (Sida). Взгляды и мнения, выраженные в этом отчете, принадлежат авторам и никоим образом не должны рассматриваться как представляющие точку зрения EPF, EEF, EU или Sida. Ответственность за любые ошибки или упущения несет автор.
Все права защищены и принадлежат Фонду Партнерства Евразия
Copyright © Партнерский фонд Евразия, 2015

Содержание

Контекст оценки

Реформы и цели безопасности пищевых продуктов в Республике Молдова и Грузии

Компетентные органы
3.1. Структура и организация/Распределение обязанностей
3.2. Сотрудничество и координация внутри и между компетентными органами
3.3. Выделение ресурсов для организации служебного контроля
3.4. Взаимодействие между заинтересованными сторонами

Сближение законодательства с регламентом ЕС

Организация официальных проверок
5.1. Планирование/приоритизация средств контроля
5.2. Процедуры проведения контроля/Осуществление контроля
5.3. Система отчетности / Сбор и управление информацией
5.4. Меры, принимаемые в случае несоблюдения
5.5. Управление продовольственными чрезвычайными ситуациями/система быстрого оповещения

Проверочная и аудиторская деятельность

Выводы и рекомендации

Контекст оценки
Этот документ представляет собой сравнительную оценку государственного регулирования безопасности пищевых продуктов в Республике Молдова (РМ) и Грузии. Анализ основан на отчетах «Регулирование безопасности пищевых продуктов в Грузии: оценка усилий правительства по реформированию в 2014 году», подготовленных Фондом партнерства Евразия (Грузия), и «Отчет об оценке системы регулирования безопасности пищевых продуктов в Молдове» в рамках проекта «Прозрачная конвергенция». к Политике ЕС в санитарных вопросах: пример Грузии и Молдовы, составленный д-ром Ионом Агафитеем и Моникой Нягу. В документе отмечаются достижения компетентных органов обеих стран в этой сфере, но акцентируется внимание на существующих проблемах с целью обеспечения их своевременного выявления и устранения. Он также содержит рекомендации правительству Республики Молдова и Грузии по возможным путям решения этих проблем. Таким образом, выявленные передовые методы, упомянутые в двух отчетах, могут быть распространены и использованы между двумя странами; в то же время этот анализ мог бы также стать справочным документом для других бывших коммунистических стран, которые, возможно, пожелают подписать аналогичные соглашения об ассоциации с ЕС. Анализ был дополнен передовым опытом, уроками, полученными от румынских экспертов, которые участвовали в процессе интеграции Румынии в ЕС, следуя тем же путем, от советского законодательства к европейскому. Таким образом, авторы доносят и объясняют заинтересованным сторонам деятельность компетентных органов, обязанности и преимущества для гражданского общества в области безопасности пищевых продуктов, тем самым становясь частью диалога и взаимодействия, которые должны существовать между компетентными власти и заинтересованные стороны.

Реформы и цели безопасности пищевых продуктов в Республике Молдова и Грузии
Правила безопасности пищевых продуктов в обеих странах основаны прежде всего на принципах, унаследованных от советских времен, которые ограничивали предпринимателей за счет использования очень подробных стандартов и благоприятствовали проверке и сертификации продукции. Следовательно, существовала сложная, но неэффективная сеть контролирующих органов и лабораторий, а проверки, проводимые в рамках этой сети, носили формальный характер и являлись источником коррупции. Следовательно, у потребителей не было реальной защиты от угроз, связанных с пищевыми продуктами, в то время как предприниматели были обременены чрезвычайно подробными стандартами. Начиная с 2010 года правительства обеих стран приняли Комплексную стратегию, Программу законодательного сближения в области безопасности пищевых продуктов и планы действий, содержащие те законодательные мероприятия, которые должны были приблизить законодательство РМ и Грузии к стандартам ЕС. Обязательство по внедрению системы регулирования СФС является в первую очередь обязательством правительств Республики Молдова и Грузии в силу их качества как государств-членов ВТО, а методы реализации мер СФС были установлены Соглашением об ассоциации с ЕС. В соответствии с требованиями, вытекающими из Плана действий Соглашения об ассоциации РМ и Грузии с ЕС, санитарное и фитосанитарное законодательство РМ и Грузии должно постепенно гармонизироваться с законодательством ЕС и стандартами ВТО на основе ЕС. перечень сближения санитарного и фитосанитарного законодательства с учетом приоритетных направлений деятельности и исходя из технических и финансовых возможностей.
Законы о безопасности пищевых продуктов, принятые в обеих странах, коренным образом изменились

принципы регулирования и институционального устройства сферы пищевой безопасности. Законодательство, трансформирующее общий закон о пищевых продуктах (R CE 178/2002), отразило основные подходы законодательства ЕС, а именно, риск-ориентированный контроль безопасности пищевых продуктов и интегрированную систему контроля, смещающую акцент с сертификации конечного продукта на все производство пищевых продуктов. цепочка (так называемый подход «от конюшни к столу»). В то время как в Республике Молдова большая часть законодательства уже стала частью национального законодательства; однако в Грузии были задержки и значительный прогресс появился только в 2014 году, особенно после подписания Соглашения об ассоциации между ЕС и Грузией. В РМ необходимо срочно провести пересмотр законодательства, регулирующего сферу, и исполнение закона в обеих странах неоднократно откладывалось и продолжается, хотя и очень медленными темпами. Параллельно была проведена фундаментальная институциональная реформа, результатом которой стала консолидация функций, разбросанных между различными государственными органами и часто дублирующих друг друга, в одном органе – Национальном агентстве по безопасности пищевых продуктов (NFSA) в РМ и Национальной службе по безопасности пищевых продуктов, ветеринарии и защите растений ( позже переименованное в Национальное продовольственное агентство – НФА в Грузии.Тем не менее, реформа безопасности пищевых продуктов в РМ и Грузии носила в основном формальный характер, обеим странам еще предстоит пройти долгий путь, прежде чем они создадут эффективную систему государственного регулирования безопасности пищевых продуктов. так как ряд фундаментальных проблем еще не решен.

Компетентные органы, занимающиеся вопросами безопасности пищевых продуктов
3.1. Структура и организация / Распределение обязанностей
Система государственного регулирования безопасности пищевых продуктов в Республике Молдова, а также в Грузии состоит из ряда государственных органов, выполняющих различные функции. Министерство сельского хозяйства и его подведомственные органы, соответственно NFSA в РМ и NFA в Грузии, являются ключевыми организациями, ответственными за регулирование безопасности пищевых продуктов, но также участвуют и другие организации, такие как министерства/агентства, занимающиеся политикой общественного здравоохранения, стандартами качества пищевых продуктов. , мошенничество, защита потребителей и таможня.Цель создания «Управления по безопасности пищевых продуктов» состояла в том, чтобы создать ответственность по всей пищевой цепочке, но это не единственное учреждение, занимающееся вопросами безопасности пищевых продуктов, поскольку случае в Румынии и в других странах-членах ЕС. В этих условиях сотрудничество и координация между органом по безопасности пищевых продуктов и другими участвующими субъектами, устранение дублирования и «недостатков» становятся важными в функционировании системы регулирования и контроля.
В Республике Молдова NFSA было создано в соответствии с Законом 113/2012, и, следовательно, обязанности Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности (МСПП) и Министерства здравоохранения (МЗ) должны были быть ограничены. Они по-прежнему отвечали за разработку политики и правил безопасности пищевых продуктов, включая меры и санкции, применяемые в случае несоблюдения законодательства. NFSA также взяло на себя обязанности Министерства экономики в отношении надзора и контроля качества пищевых продуктов. Тем не менее, существует несколько законодательных актов с противоречивыми положениями, что не позволяет четко разграничить обязанности между всеми структурами, участвующими в официальной системе контроля пищевых продуктов. Например: положения Постановления Правительства №. № 51/2013, п. 8, п. а, штаты Государственной службы по надзору в сфере здравоохранения и связанные с ними надбавки должны быть сокращены на 200 единиц и переданы Национальному агентству по безопасности пищевых продуктов до 14 февраля 2013 года» еще не реализованы.
NFSA имеет 35 территориальных подразделений, отвечающих за выполнение делегированных задач в административных округах. Территориальные подразделения подчиняются непосредственно головному офису NFSA. NFSA имеет 18 пограничных инспекционных постов, которые также подчиняются головному офису NFSA.
В Грузии в основные функции Национального агентства по продовольствию входит контроль за безопасностью пищевых продуктов по всей стране и осуществление профилактических мер против болезней животных и растений. Сфера деятельности Агентства, созданного в 2010 году, за последние несколько лет расширялась. Если в предыдущие годы НАФА была предельно централизованной структурой, то в 2014 году ее функции были делегированы региональным управлениям. Это позволило NFA быстрее реагировать на неожиданные угрозы, а также повысить рентабельность своей деятельности. Министерство сельского хозяйства является ключевым органом, ответственным за разработку и реализацию государственной политики в сфере безопасности пищевых продуктов. Именно этот орган осуществляет надзор за реализацией Комплексной стратегии и программы законодательного сближения в области безопасности пищевых продуктов и разработкой Кодекса пищевой/кормовой безопасности, ветеринарии и защиты растений.
Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты также играет важную роль в системе регулирования продовольственного рынка. Это связано

в разработке и реализации государственной политики в этой сфере. На Министерство возложены две основные обязанности: (1) обновить санитарно-гигиеническую нормативную базу и; (2) осуществлять мониторинг, исследования и борьбу с болезнями пищевого происхождения. Государственный контроль в сфере безопасности пищевых продуктов при перемещении товаров через таможенную границу Грузии осуществляет юридическое лицо публичного права (ЮЛПП) Служба доходов при Министерстве финансов. Было отмечено, что у соответствующего персонала недостаточно задач. Если бы НФА отвечал за пограничный контроль, он мог бы использовать специалистов, работающих на таможенных постах, с другими задачами и, таким образом, использовать их возможности на полную мощность. Проект поправок к основному закону, подготовленный Минсельхозом, предусматривал, что НФА будет единственным органом, ответственным за государственный контроль, но Минфин оказал серьезное сопротивление этой конкретной поправке, и поэтому она была проигнорирована. Представители ОГО считают, что это создает бремя излишних обязательств, и считают предпочтительным возложить ответственность за обеспечение безопасности пищевых продуктов на одну организацию, в данном случае на Национальное агентство по продовольствию. Такое изменение способствовало бы скоординированному и последовательному проведению государственного контроля и повышению его эффективности. Министерство экономики и устойчивого развития участвует в системе регулирования рынка продовольствия через Агентство по стандартизации и метрологии, созданное для организации и осуществления деятельности в сфере стандартизации и метрологии, и Единый национальный орган по аккредитации – Аккредитационный центр. , занимается аккредитацией оценщиков соответствия на территории Грузии, в том числе лабораторий для проведения испытаний пищевых продуктов. В 2014 году таких лабораторий было до 20.

3.2. Сотрудничество и координация внутри и между компетентными органами

Существует несколько компетентных органов, занимающихся вопросами безопасности пищевых продуктов, деятельность по сотрудничеству и координации между которыми необходима для функционирования системы официального контроля. Орган по безопасности пищевых продуктов играет ключевую роль в системе контроля безопасности пищевых продуктов по всей пищевой цепочке, но в Румынии и других странах-членах ЕС в этой области задействовано больше государственных органов. Поскольку задействовано больше субъектов, их координация требует дополнительных усилий, и поэтому предпочтительно, чтобы эта ситуация управлялась как можно меньшим числом субъектов. Орган по безопасности пищевых продуктов должен играть важную роль в этих мероприятиях по сотрудничеству и координации и поддерживать принятие протоколов межведомственными комитетами для создания эффективного механизма координации. Положения статьи 4 (3) EC R 882/2004 требуют эффективной и действенной координации между всеми вовлеченными компетентными органами или между структурами внутри компетентного органа. Действующая законодательная база обеих стран не определяет способ сотрудничества и координации между компетентными органами, участвующими в официальном контроле, и положения EC R 882/2004 не были перенесены.

Отсутствие связи и протокола для четкого определения обязанностей и задач каждого учреждения привело к дублированию обязанностей, что отрицательно сказалось на эффективности официальной контрольной деятельности. В этом случае любые попытки получить доступ к внешним средствам для обучения становятся неэффективными. Хотя предусмотрено, что NFSA из РМ имеет полномочия «координировать деятельность по оценке рисков и информированию о рисках», «осуществлять управление рисками для продуктов животного происхождения по всей пищевой цепочке», орган не использовал такие полномочия.

В рамках НФСА взаимодействие с территориальными структурами осуществляется приказами и распоряжениями, в основном устанавливающими организационные аспекты и инструкции по деятельности инспекции и контроля. Межведомственная связь с NFSA еще не налажена; однако время от времени происходит сотрудничество без сроков, контактных лиц и обмена информацией. Отсутствие координации и сотрудничества привело к принятию законов с разными или даже противоречащими друг другу положениями, регулирующими одну и ту же сферу. С этим сложно справиться как при реализации законов, так и при контроле за их исполнением. Хотя NFSA отвечает за проверку соблюдения законодательства по всей пищевой цепочке, лаборатории, занимающиеся официальным контролем пищевых продуктов, назначаются MAFI. Это связано с тем, что компетенции остаются в рамках MAFI. Кроме того, не были установлены методы связи и сотрудничества, чтобы избежать нежелательных последствий тарифов, связанных с лабораторными исследованиями, и сроков выдачи разрешений NFSA.

В Грузии нет систематического механизма сотрудничества между NFA и другими организациями, участвующими в системе безопасности пищевых продуктов, кроме сотрудничества с Национальным центром контроля заболеваний и общественного здравоохранения. цен

Тер ведет статистику заболеваний, которая важна для оценки реформирования рисков, связанных с пищевыми продуктами, и эффективности государственной системы регулирования безопасности пищевых продуктов. Сотрудничество между Центром и НФА нуждается в качественном изменении, чтобы сделать его более интенсивным и системным. Это будет способствовать сбору точных статистических данных, а также реализации более эффективной стратегии при выявлении очагов заболеваний.

В обеих странах нет систематической координации, протоколов или регулярных встреч вовлеченных властей. Кроме того, в Республике Молдова наблюдается плохое распространение информации, связанной с деятельностью по поддержке различных международных и европейских организаций (проекты с внешним финансированием, каскады и взаимные тренинги/информационные сессии). Такая деятельность особенно важна для мониторинга официального контроля, а также пробелов или дублирования. В общем, есть возможности для улучшения.

3.3. Выделение ресурсов для организации служебного контроля

Нехватка квалифицированных кадров в государственных организациях Республики Молдова и Грузии является одним из серьезных факторов, препятствующих успешному реформированию регулирования безопасности пищевых продуктов. Хотя многие доноры вкладывают значительные средства в повышение квалификации сотрудников Министерства сельского хозяйства и других государственных структур, государственные органы должны предпринимать последовательные и скоординированные усилия для поддержания подготовленных кадров и преодоления этой проблемы. Государственные структуры Грузии сталкиваются с нехваткой квалифицированных кадров, особенно на региональном уровне. При пересмотре и разработке санитарно-гигиенических нормативов в Министерстве труда, здравоохранения и социальной защиты по этим вопросам работает только один внештатный сотрудник, у которого, кроме вопросов, связанных с питанием, есть и другие задачи. Это министерство должно выделять больше человеческих ресурсов для выполнения своих обязательств в сфере безопасности пищевых продуктов. Другим примером является Министерство сельского хозяйства, где в отделе безопасности пищевых продуктов работают всего два сотрудника. Для выполнения обязательств, принятых в рамках Соглашения об ассоциации между ЕС и Грузией, в 2014 году в Министерстве сельского хозяйства был достигнут прогресс, когда было принято решение о создании отдела евроинтеграции, основной задачей которого является пересмотр нормативной базы безопасности пищевых продуктов.

Штат NFA увеличился в 2014 году на 181 сотрудника, из которых 136 были направлены в региональные отделения. Также было отмечено, что в 2014 году были улучшены инфраструктура и обучение сотрудников, а также расширение полномочий региональных отделений. Тем не менее, государственного бюджета недостаточно для профилактических мероприятий. Если такие жизненно важные профилактические меры, как в случае с зоонозом, не будут приняты, здоровье потребителей может оказаться под угрозой. В Республике Молдова NFSA имеет в общей сложности 1457 сотрудников, из которых 156 находятся в центральном офисе; На уровне районных подразделений работают 1182 человека, а на пограничных постах – 119 человек. Персонал представлен ветеринарами и инженерами-химиками. Врачей нет, вопреки законодательству, согласно которому такой персонал должен был быть взят из МЗ. Персонал в региональных подразделениях обучают специалисты головного офиса NFSA. В Министерстве сельского хозяйства есть Отдел по безопасности пищевых продуктов, состоящий из 5 человек. В начале 2015 года были приняты на работу два дополнительных сотрудника.

Большинство лабораторий, используемых NFSA под официальным контролем, принадлежат Министерству сельского хозяйства и Министерству здравоохранения. Таким образом, NFSA столкнулось с трудностями при координации с этими лабораториями. Мы исходим из нашего опыта в Румынии, что официальная лаборатория должна координироваться органом по безопасности пищевых продуктов, который осуществляет официальный контроль. Эти лаборатории должны быть специализированы для охвата всех областей безопасности пищевых продуктов и финансироваться соответствующим образом. NFSA должно координировать и специализироваться с этими лабораториями в зависимости от имеющихся ресурсов. Такая стратегия могла бы послужить основой для доступа к внешним ресурсам для развития лабораторий, где это уместно. В настоящее время в Республике Молдова недостаточно средств из государственного бюджета для программ надзора, включая финансирование приоритетных направлений, связанных с продуктами с высоким экспортным потенциалом, такими как яйца, птица и мясо. В первом квартале 2015 года никаких действий в рамках Программы надзора не проводилось.

Нехватка квалифицированных кадров является серьезной проблемой, особенно в Грузии, где необходимы значительные ресурсы для гармонизации значительной части законодательства с целью выполнения требований соглашения об ассоциации с ЕС. Хотя в РМ принято значительное законодательство; тем не менее, по-прежнему необходимо обучать персонал и получать поддержку от ЕС для пересмотра законодательства и его адекватного применения. Это, конечно, потребует и времени, и финансовых ресурсов.

Возможность создания отдела европейской интеграции с лицами, которые должны исключительно отвечать за транспонирование и пересмотр законодательства в этой области с целью его гармонизации с законодательством ЕС. В Румынии в период перед вступлением были предприняты попытки нанять большое количество молодых людей, известных как евросоветники, чьи задачи были исключительно связаны с согласованием румынского и европейского законодательства, и они получали дополнительную оплату. Эти лица обеспечивали связь между Министерством европейской интеграции и техническими структурами министерств/ведомств.
В NFSA должны быть врачи, чтобы охватить все сектора в области безопасности пищевых продуктов; в то же время NSFA должен развивать свой потенциал для координации со всеми лабораториями, участвующими в официальном контроле. Власти РМ могли бы последовать примеру Грузии в отношении сотрудничества с врачами, эпидемиологами и их участия в вопросах безопасности пищевых продуктов. Власти Грузии должны планировать и расставлять приоритеты в вопросе обучения персонала. На первом этапе следует обучить персонал на центральном уровне; затем местный персонал должен пройти поэтапное обучение. Важно, чтобы обучение было эффективным, информация должна быть получена квалифицированным персоналом и затем распространена.
Несмотря на то, что РМ имеет более богатый опыт контрольной деятельности и коммуникации между центральным и региональным уровнями, тренинги, организованные на центральном уровне, носят поверхностный характер и больше сосредоточены на административных и организационных аспектах, а не на технических дискуссиях, необходимых для профессионального развития инспекторы. Один из аспектов, который необходимо развивать, связан с тем, что информация, полученная в ходе учебных занятий, должна быть обнародована; в настоящее время не публикуется на сайтах государственных структур.
Государственным органам обеих стран необходимо предпринимать последовательные и скоординированные усилия для постепенного развития необходимой компетентности персонала. Для ускорения этого процесса необходимо принять во внимание помощь ЕС или международных организаций (ФАО, ПРООН и т.д.).
3.4. Взаимодействие между заинтересованными сторонами

осведомленность о вопросах безопасности пищевых продуктов как среди предпринимателей, так и среди потребителей
Важным вызовом для государства и общества является уровень информированности в вопросах безопасности пищевых продуктов как среди предпринимателей, так и среди потребителей. Реформы не могут быть успешными, если предприниматели не прилагают усилий для обеспечения безопасности пищевых продуктов в своей деятельности, а потребители не понимают должным образом реальных рисков, связанных с безопасностью пищевых продуктов, и не защищают свои права. Согласно наблюдениям, уровень осведомленности о безопасности пищевых продуктов среди этих двух групп достаточно низок в обеих странах. Различные программы поддержки предпринимательства, которые финансируются как из государственного бюджета, так и за счет иностранных доноров, реализуются в Грузии и Республике Молдова. Эти программы также включают вопросы безопасности пищевых продуктов, в том числе обучение предпринимателей и оказание поддержки различными способами, чтобы подготовить их к новым требованиям в области безопасности пищевых продуктов. Трудно сказать, эффективны ли эти программы, но в этом направлении предстоит проделать большую работу. Эту проблему будет очень сложно преодолеть без соответствующей государственной политики и серьезных усилий по изменению менталитета государственных служащих. Ассоциации производителей, переработчиков следует рассматривать как партнеров по диалогу, а не как подчиненных. В этом контексте гражданское общество могло бы способствовать диалогу между государственными структурами и представителями операторов пищевой промышленности.

Сотрудничество по законодательству о безопасности пищевых продуктов
Поскольку подход к вопросам СФС (включая безопасность пищевых продуктов и защиту потребителей) отличается в ЕС от бывших коммунистических стран, были согласованы десятки законов, которые изменили деятельность переработчиков и потребителей. Чтобы они не проявляли нежелания, регулирующие компетентные органы должны привлекать их к разработке законодательства и запрашивать отзывы у переработчиков и потребителей. Роль неправительственных организаций (НПО) очень важна в понимании нового законодательства и поэтому они должны быть созваны министерствами в качестве «стейкхолдеров» в различных сферах и впоследствии использоваться в публичном распространении новых законов и их преимуществ. Заинтересованные стороны должны быть обучены и должны знать способы развития инвестиций, чтобы они стали конкурентоспособными, даже получая безвозмездные средства.
Реформирование сферы безопасности пищевых продуктов является очень сложной и трудоемкой деятельностью, и законодательные органы каждой страны должны обеспечить, чтобы разрабатываемые ими нормативные материалы были легкодоступными, предсказуемыми и максимально понятными как для контролирующих органов, так и для субъектов хозяйствования. Рассеивание изменений по нескольким нормативным актам затруднит поиск заинтересованными лицами информации об изменениях и внедрение их на практике

В Республике Молдова в МСФО отсутствуют записи о НПО, организациях работодателей и отраслевых ассоциациях. Связь с НПО в настоящее время носит неформальный характер, Консультативный совет, Совет по продуктам или регулярные встречи отсутствуют. Законотворческие проекты размещены на сайте, но никакие комментарии не могут быть сделаны, а ассоциации находятся только на начальном уровне и не стимулируются к развитию. В Грузии вопросы реформирования сферы безопасности пищевых продуктов и в целом регулирования продовольственного рынка относятся к компетенции Комитета парламента по аграрным вопросам и Министерства сельского хозяйства. Заинтересованные организации гражданского общества и предприниматели регулярно приглашались к участию в обсуждении Кодекса пищевой/кормовой безопасности, ветеринарии и защиты растений (далее «Кодекс»), и ряд рекомендаций, представленных различными организациями, был включен в окончательную редакцию Кодекса. Комитет также провел несколько слушаний о деятельности Минсельхоза и НАФА в области регулирования безопасности пищевых продуктов, на которые были приглашены представители частного сектора и неправительственных организаций.
Чтобы оставаться относительно открытым в сотрудничестве с обществом, Министерство сельского хозяйства Грузии проводит встречи с различными заинтересованными группами, такими как ОГО и предприятия. Однако это сотрудничество не является ни систематическим, ни институционализированным. Несколько проектов нормативных актов опубликованы на сайте министерства, и заинтересованные лица могут направить свои комментарии по этим документам в министерство. Однако это относится не ко всем нормативным актам. С подписанием Соглашения об ассоциации стала распространяться вводящая в заблуждение информация об обязательствах, взятых на себя Грузией по этому соглашению, в том числе информация о регулировании продовольственного рынка, что вызвало ненужную тревогу у части населения и раздуло негативное отношение к европейской интеграции Грузии. Такое отношение, скорее всего, сохранится, особенно учитывая планируемое сближение законодательства Грузии с 375 нормативными актами ЕС в области безопасности пищевых продуктов. Это еще одна причина для Министерства качественно пересмотреть свои связи с общественностью и занять более активную и последовательную позицию.
Необходимо институционализировать сотрудничество с общественностью, в частности определить формы сотрудничества с общественностью и придать этому сотрудничеству системный характер.

Реагирование на обращения потребителей о предполагаемых нарушениях
Государственные органы РМ, в том числе ЦПУ, NFSA и Центры общественного здравоохранения, не всегда оперативно и эффективно реагируют на жалобы граждан и НПО, в том числе общественных объединений потребителей. Это свидетельствует об отсутствии четких правил и процедур рассмотрения жалоб потребителей и ассоциаций. Кроме того, наблюдается чрезмерная формализация и бюрократизация процедур рассмотрения жалоб. В связи с этим мы не получили от ЦПУ запрошенные документы, даже если есть согласие на раскрытие этой информации.
В соответствии со статьей 25, пункт (2), пункт e) Закона №. № 105 от 13.03.2003 о защите прав потребителей общественные объединения потребителей вправе организовывать в установленном законодательством порядке экспертизу продукции, услуг на предмет их соответствия установленным или заявленным требованиям. Несмотря на такие права, предоставленные общественным объединениям потребителей, в национальной правовой базе отсутствуют положения, регламентирующие и детализирующие порядок проведения экспертизы продукции общественными объединениями потребителей. Кроме того, государственные органы не признают экспертизы, проводимые общественными объединениями потребителей. Также существует риск признания такой экспертизы судом недействительной (в случае возможного судебного разбирательства) на основании несоблюдения законодательства и процедур (которых не существует для общественных объединений потребителей). Одним из решений может быть обучение таких ассоциаций собственным персоналом или заключение контрактов с независимыми специалистами, обладающими навыками отбора проб и проведения лабораторных анализов в аккредитованных лабораториях.
В Грузии, по наблюдениям организаций гражданского общества, в последние годы наблюдается стабильное улучшение реагирования НФО на заявления организаций гражданского общества или потребителей о предполагаемых нарушениях. Оценка показала, что в большинстве таких случаев сотрудники НФА проверяли соответствующие продукты или объекты в кратчайшие сроки. Ситуация улучшилась в последние годы, особенно с поправками 2014 года к Продовольственному кодексу, которые предусматривают, что НКА обязан оперативно реагировать на обращения потребителей. Однако Агентство по-прежнему не ориентировано на поощрение роста обращений граждан, и в настоящее время количество обращений граждан достаточно невелико. Самый последний социологический опрос (проведенный в 2013 году) показывает, что 76,5 процента грузинской поп-музыки

не знают о существовании NFA. Это естественно, поскольку горячая линия НФА не раскручена и не всегда просто получить актуальную информацию, позвонив по телефонам, указанным на сайте НФА.

Государственные органы РМ не всегда оперативно и эффективно реагируют на жалобы граждан и НПО. Можно отметить отсутствие четких правил и процедур рассмотрения жалоб потребителей и излишнюю бюрократию.

Чтобы увеличить количество заявлений от граждан, НФА Грузии должен предоставить гражданам базовую информацию о вопросах безопасности пищевых продуктов, потому что, обладая необходимыми знаниями, потребители смогут помочь НФА выявлять больше нарушений, чем они уже делают. Чем четче граждане увидят, что НФА реагирует на их заявки, тем выше станет популярность организации и доверие людей к ней.

Властям обеих стран необходимы совместные проекты с органами по защите прав потребителей из других государств-членов ЕС, чтобы изучить процедуры и передовой опыт, которые они используют/используют, и, следовательно, ускорить развитие потенциала реагирования на жалобы потребителей.

Публичные отношения
Одним из инструментов, необходимых для обеспечения эффективности государственного контроля, является полное обнародование его результатов. Это повышает информированность потребителей и стимулирует законопослушность предпринимателей. Осведомленность граждан о нарушениях требований безопасности пищевых продуктов негативно скажется на продажах и выручке предпринимателей. Шагом вперед, сделанным НФА от Грузии за последние несколько лет, является оперативная публикация информации о выявленных нарушениях с указанием соответствующих бизнес-операторов и продуктов, а также периодические публикации общих результатов контроля, которые оно начало публиковать в 2014 году. о выявленных нарушениях публиковалось в постоянном режиме в виде новостей на сайте НФА и странице в Facebook. Информация публикуется не обо всех нарушениях и не были ясны критерии отбора информации для публикации.
Впервые в 2014 году были опубликованы общие данные о проверках, проведенных за период времени, с хозяйствующими субъектами и указанными в них нарушениями. В этот раз населению не были предоставлены сведения о каждом виде контроля, проводимого НФА (в частности, информация о пестицидах, агрохимикатах и ​​ветеринарных препаратах), а также не опубликованы результаты контроля соответствующих объектов. Категории данных и регулярность их публикации должны быть четко определены. Более того, для повышения эффективности публикуемой информации НФА лучше не ограничиваться публикацией одних только сухих данных, а добавлять некоторые описательные элементы, которые будут описывать обнаруженные вредные продукты, вводящие в заблуждение продукты, предприятия со значительными нарушениями, а также предприятий, которые соблюдают требования. В пресс-релизах РМ представлены результаты проверок и нарушения законодательства, но эту информацию трудно найти на веб-сайте, а используемый язык трудно понять.

Другие действия с участием гражданского сектора
Положительной инициативой НФА в Грузии с точки зрения обеспечения участия гражданского сектора стало создание «общественного совета». Совет был создан в конце 2013 года как один из механизмов диалога НФА и общества. Среди приглашенных на совет были представители бизнес-ассоциаций, общественных организаций, заинтересованных в сфере пищевой безопасности, и специалисты. Совет также открыт для новых членов. Уставом гражданского совета предусмотрено проведение заседаний один раз в квартал. Однако в 2014 году таких встреч было всего две, и они не дали ощутимых результатов. Таким образом, в прошлом году зал фактически не выполнил свою роль. По-прежнему возможно эффективно ввести этот механизм в действие и сделать его полезным.
Создание «общественного совета» при НФА в Грузии является важным шагом в попытке создать механизм диалога между государственными структурами и обществом, но необходимо приложить усилия, чтобы сделать его функциональным и эффективным.
Гражданский совет был также создан в Румынии. Его роль заключается в создании механизма коммуникации с гражданским обществом. Адекватное функционирование этого совета происходило постепенно, со временем, так как как общественные образования/власти, так и ассоциации должны были быть хорошо развиты.
Был разработан порядок организации и функционирования, а в 2013 году были созданы подкомитеты по различным подотраслям, таким как хлебопекарная, мясная и молочная. Таким образом, партнеры по диалогу принимают непосредственное участие в обсуждениях различных подобластей, и их результаты становятся более заметными. Власти Республики Молдова также должны последовать примеру этих передовых практик и наладить обмен опытом с Грузией и Румынией.

Сближение законодательства с ЕС

законодательство
В Республике Молдова сближение законодательства с законодательством ЕС началось в 2010 г. В Грузии значительный прогресс в развитии регулирования безопасности пищевых продуктов был достигнут только в 2014 г. после подписания Соглашения об ассоциации между ЕС и Грузией. В Республике Молдова анализ действующих законодательных документов по безопасности пищевых продуктов показал, что в настоящее время отсутствует единая законодательная база, охватывающая все основные сегменты этой сферы и учитывающая основные принципы, установленные на уровне ЕС. Хотя многие положения законодательства ЕС были автоматически перенесены в национальное законодательство, основные законодательные акты разрабатываются разными государственными учреждениями или учреждением в разное время и носят неунитарный, дублирующий или иногда противоречивый характер и, таким образом, не могут представлять собой основа для достижения главной цели. Следует разработать и разработать единую эффективную систему безопасности пищевых продуктов, обеспечивающую защиту потребителей и их интересов. Положения этих законодательных документов могут создавать путаницу, а иногда и барьеры, которые увеличивают административное бремя и, следовательно, затраты на соблюдение требований для частного сектора, что негативно сказывается на конкурентоспособности операторов пищевой промышленности.
Существует также законодательство ЕС, которое еще не было транспонировано в национальное законодательство, для функционирующей системы быстрого оповещения. Что касается подзаконных актов, которые относятся к подобластям безопасности пищевых продуктов, таким как гигиена, маркировка, представление и реклама пищевых продуктов, пищевые загрязнители, разрешенные пищевые добавки и критерии чистоты, можно увидеть, что некоторые из этих правил были приняты. до создания NFSA. Кроме того, они не были обновлены с целью уточнения обязанностей, связанных с разработкой и пересмотром законодательства и контролем за соблюдением требований законодательства. Кроме того, следует пересмотреть технические аспекты таких законодательных документов, учитывая, что после их принятия в законодательство ЕС были внесены поправки.
Что касается маркировки, презентации и рекламы пищевых продуктов, то на уровне ЕС существует новый подход, ориентированный на необходимость более четкого информирования потребителей о продуктах и ​​характеристиках, связанных с их преимуществами и рисками. Это также относится к установлению более строгих правил, чтобы избежать практики введения потребителей в заблуждение и введения новых сведений о происхождении продуктов, маркировки сведений о пищевой ценности практически для всех продуктов, удаленной или онлайн-продажи. Приоритет должен быть отдан применению такого подхода в Республике Молдова, чтобы усилить защиту прав потребителей и избежать недобросовестной практики NFSA в маркетинге мошенничества с пищевыми продуктами и товарами. Кроме того, ассортимент продукции, предназначенной для экспорта в Европейский Союз, будет диверсифицирован.
Помимо этих законодательных документов, было выявлено несколько указов и приказов с дублирующими или противоречащими положениями.Бывают ситуации, когда даже инспекторы не знают законодательства или не могут его толковать, не говоря уже о ПФ, которые должны его применять.
В Грузии поправки, внесенные в Кодекс пищевой/кормовой безопасности, ветеринарии и защиты растений (далее «Кодекс»), значительно улучшили основы государственного контроля и сотрудничества между государственными органами и потребителями. Благодаря этим поправкам Кодекс был приближен к соответствующим нормам ЕС. Следует отметить, что разработка этих законодательных изменений началась в конце 2012 года с привлечением организаций гражданского общества, заинтересованных в этом вопросе.

Не был учтен ряд рекомендаций, подготовленных организациями гражданского общества. Например, государство не приняло во внимание рекомендацию ОГО, в которой рекомендовалось предоставить малым предприятиям особый статус в Кодексе и применять льготы только к тем предприятиям, которые имеют годовой оборот до 100 000 лари. . В действующей редакции закона льготы распространяются на малые предприятия с годовым оборотом до 200 000 лари. Это порождает законодательную несогласованность, с одной стороны, и существенно подрывает защиту прав потребителей, с другой стороны, так как достаточно большое количество предприятий имеют право на эти льготы, в результате чего значительный сегмент продовольственного рынка Грузии остается вне контроля государства. . Законодательство ЕС предусматривает, что все операторы рынка пищевых продуктов должны быть зарегистрированы, находиться под контролем компетентных органов и применять законодательство таким образом, чтобы обеспечить выполнение его целей, касающихся безопасности пищевых продуктов. Существуют также ситуации, в которых предоставляются исключения из определенных гигиенических требований, но они не зависят от финансового положения компаний, и тем не менее, даже в таких ситуациях цель обеспечения безопасности пищевых продуктов должна быть достигнута/выполнена. К таким примерам традиционно относят о

продукты и те, которые продаются напрямую.
Сравнительная оценка стадии транспонирования и реализации основных нормативных актов законодательства ЕС (RCE 178/2002, гигиенический пакет, специальные положения/положения для различных подполей каждого акта) не может быть достигнута, так как нет достаточных данные о законодательной стадии в Грузии. Однако, судя по имеющимся данным, РМ находится на более продвинутом этапе гармонизации законодательства с правилами ЕС. Это, в первую очередь, благодаря экспертам ЕС, поддержке международных организаций (ФАО, ПРООН) и ЕС.
Тем не менее, для единообразного толкования действующее законодательство РМ демонстрирует противоречия и несоответствия по сравнению с законодательством ЕС, и поэтому оно должно быть тщательно проанализировано и пересмотрено командой юристов из всех вовлеченных учреждений. В Минсельхозе и Минздраве можно было бы создать отдел со специалистами, которые должны были бы заниматься исключительно проблемой пересмотра законодательства для приведения его в соответствие с нормами ЕС. Они также могли бы поддерживать связь с Министерством европейской интеграции, чтобы быть в постоянном контакте с современным законодательством ЕС. Этот подход также применялся в Румынии в годы перед вступлением в ЕС.
Хотя большая часть законодательства была поглощена законодательством Молдовы, предприниматели и потребители не были проинформированы и должным образом подготовлены к изменениям. Тот факт, что все еще существуют противоречащие друг другу или непоследовательные/двойные положения, создает путаницу среди заинтересованных сторон, а также задерживает процесс реализации законодательства ЕС. Более того, сами инспекторы не всегда знают законодательство ЕС, за которое они несут ответственность, поэтому необходимо обучать особенно местных.
Неполная транспозиция законодательства ЕС создает образ неработающей системы, снижая доверие граждан этих двух стран к законодательству ЕС и преимуществам его применения. Между государственными органами и гражданским обществом двух стран мог бы быть осуществлен обмен опытом, а РМ могла бы поделиться собственным опытом в отношении преобразования законодательства, возникших трудностей и извлеченных уроков, которые должны быть использованы властями Грузии. . Таким образом, можно было бы поддержать Грузию, также пользующуюся румынским опытом через Молдову, в разработке плана с реалистичными мерами, достаточными для реализации положений соглашения об ассоциации.

5. Организация официальной системы контроля

5.1 Планирование/приоритизация средств контроля
Закон ЕС о пищевых продуктах R CE 882/2004 прямо предусматривает обязанность компетентных органов, занимающихся вопросами безопасности пищевых продуктов, планировать и проводить контроль на основе критериев риска. Выбор экономических агентов, подлежащих контролю, и метод проведения контроля должны производиться в соответствии с предполагаемым уровнем риска, который они представляют. Это позволяет повысить эффективность официальной контрольной деятельности, направляя средства контроля и ресурсы на ПФ с высоким риском, поощряя операторов к соблюдению правил и повышая безопасность продукции и здоровье потребителей. Эти аспекты должны быть упомянуты в многолетних планах, которые должны быть подготовлены в соответствии с EC R 882/2004. Эти планы принимаются с целью достижения интеграции планов контроля всех органов, участвующих в официальном контроле пищевых продуктов и кормов для животных, здоровья и благополучия животных, здоровья растений и их координации, чтобы не было «пробелов» и дублирования в пищевых продуктах. цепь.
Правовые положения ЕС были перенесены в законодательство РМ, но подробности о том, как выполнять эти требования, должны быть включены в подзаконные акты или другие соответствующие документы. Само планирование рисков требует разработки отраслевой методологии для четкого определения критериев, их градации и взвешивания, а также того, как их должен использовать инспектор для установления уровня риска тех или иных экономических агентов. В связи с этим в законодательстве РМ делается попытка определить некоторые критерии, которые должны использоваться для планирования проверок, но в соответствии с общей методологией, установленной законом (ПП № 694 / 2013), NFSA и MAFI должны разработать отраслевую методологию по каждое направление деятельности, включая безопасность пищевых продуктов. Различные формы оценки предприятий пищевой промышленности (ПФ) на основе риска, включая критерии оценки и баллы, присуждаемые контролируемым ПФ, были взяты из процедур NSVFSA из Румынии, направленных на классификацию ПФ на группы с низким, средним и высоким уровнем риска. Тем не менее, программы надзора за безопасностью пищевых продуктов животного и неживотного происхождения показывают, что частота проверок в компаниях, занимающихся переработкой, хранением и сбытом, не коррелирует с уровнем риска.
С точки зрения отбора проб, продукты, подлежащие отбору проб, частота отбора проб и место отбора проб были

взяты из программ надзора и контроля NSVFSA как таковые, без адаптации к ситуации в Республике Молдова. После разработки и внедрения автоматизированной информационной системы «Государственный учет проверок» информация о плановых проверках передается в виде графиков от контролирующих органов в Канцелярию, где она анализируется. Если несколько контролирующих органов планируют проверку одних и тех же предприятий, им предлагается согласовать действия и провести совместные проверки. Электронная система, которая не полностью функциональна, позволяет, таким образом, избежать дублирования и чрезмерного контроля операторов, что приводит к повышению их эффективности, но не позволяет проверить способ приоритезации контроля. Данные, имеющиеся в отчете Грузии, показывают, что NFA выпустила годовую программу государственного контроля безопасности пищевых продуктов, в которой предусмотрены лабораторные испытания.
До 2013 года контроль пищевой безопасности либо не проводился вообще, либо проводился в очень малых масштабах и не создана четкая база данных по ряду ПКО, находящихся под контролем НФА, можно предположить, что отсутствуют надлежащие риск-ориентированные критерии проведения этих проверок. доработана до сих пор. Национальный центр по контролю за заболеваниями и общественному здравоохранению (Центр) при Министерстве труда, здравоохранения и социальных дел ведет статистику заболеваний, которая важна для оценки рисков, связанных с пищевыми продуктами, реформирования и эффективности государственной системы регулирования безопасности пищевых продуктов. Однако статистика Центра не является точной и не может быть использована для учета реальных рисков заболеваний при организации системы государственного регулирования и планировании государственного контроля. В такой ситуации разговоры о критериях планов контроля, основанных на риске, бесполезны. Сбор точных статистических данных для получения более четкой картины заболеваний является важным шагом, который должен быть достигнут путем улучшения сотрудничества между NFA и Центром, что позволит, таким образом, реализовать более эффективные программы и стратегии контроля. при обнаружении очагов заболеваний. В настоящее время эти две организации не сравнивают и не анализируют данные совместно. Важно создать полную и точную базу данных со всеми FBO под контролем. Оценку КО придется проводить позже, поэтапно, так как эта деятельность требует времени и важных ресурсов.
В РМ есть общая методология и несколько оценочных листов и классификация по категориям риска, но категоризация КО еще не произведена, а частота проверок, предусмотренная программами надзора, не коррелирует со степенью назначенного риска. Высокий приоритет должен быть отдан деятельности по оценке и классификации КО на основе конкретных критериев, что требует больше времени и человеческих ресурсов. Государственные органы Грузии должны предпринять усилия для получения более точных данных о количестве предприятий пищевой промышленности, находящихся под их контролем, и статистических данных о рисках, связанных с пищевыми продуктами. На данном этапе трудно говорить о методологии критериев, основанных на риске, при составлении планов контроля.
Ни одна из двух стран не приняла комплексный многолетний национальный план, описывающий комплексно планы контроля по всей пищевой цепи, а именно в области пищевых продуктов и кормов, здоровья и благополучия животных, здоровья растений, и позволяющий охватить все звенья в пищевой цепи. пищевая цепочка. Обе страны нуждаются в большем обучении и внешней поддержке по этим аспектам.
5.2 Процедуры проведения контроля/Внедрение контроля
Выяснилось, что оперативный порядок проведения официальных проверок был разработан в РМ NFSA. Сюда входят общие обязательства по организации официального контроля, методов и приемов контроля (взятые из EC R 882/2004), а также конкретная информация для проверки/аудита надлежащей гигиенической практики и процедур, основанных на принципах HACCP для проверки учреждения, отбор проб, гигиена персонала, контроль документов и систем проверки. Он также предусматривает меры, которые должны применяться в случае несоблюдения, и санкции, хотя последнее не предусмотрено законодательством.
Кроме того, существует несколько типов стандартизированных отчетов о выводах и отчетах об установлении фактов, которые включают основные элементы, подлежащие проверке в ходе инспекций, и обеспечивают единый подход для всех инспекторов. Такие документы, используемые инспекторами при проверках, не предусматривают санкций в случае несоблюдения норм законодательства и исходя из их строгости. Они предусматривают такие меры, как приостановление деятельности по ликвидации и информирование территориального управления о завершении работ по устранению недостатков для повторной проверки учреждения.
Также существует стандартизированный лист (в УБПП) по выполнению рекомендаций, которые инспекторы должны заполнять при контроле ПБО, включающий в себя следующее:

каждая из рекомендаций: статус выполнения, дата выполнения и, при необходимости, планируемая дата перепроверки. Процедура отбора проб пищевых продуктов для микробиологического исследования в предприятиях общественного питания в настоящее время находится на стадии утверждения. Контрольные мероприятия должны осуществляться без предварительного предупреждения, за исключением проверок в соответствии со статьей 3 (2) EC R 882/2004. Однако в Республике Молдова действует Закон №. № 131 от 08.06.2012 о государственном контроле за предпринимательской деятельностью, предусматривающий предварительное уведомление хозяйствующего субъекта о проведении плановых проверок по протоколу проверок (не внеплановых проверок).
Публичный отчет о служебном контроле предприятий общественного питания, торговли и складских помещений показывает, что в 2014 году было проведено более 15000 проверок, более чем в 60 процентах из них вынесены предупреждения, а в пяти процентах случаев составлены протоколы для судебных разбирательств. действие. Было отобрано более 11 000 проб, из которых 15 процентов не соответствовали требованиям, уничтожено около 81 000 кг продукции. Согласно информации из отчета о деятельности НФА Грузии, в основные функции которого входит контроль продуктов питания по всей стране, деятельность Агентства за последние несколько лет, особенно в 2014 году, увеличилась. Например, количество проведенных проверок удвоилось по сравнению с 2013 годом, количество образцов пищевых продуктов, протестированных в лабораториях, увеличилось в шесть раз, а точки продажи продуктов питания, подлежащие мониторинговым документальным проверкам, увеличились на 40 процентов. На основании статистических данных, полученных от NFA, можно выделить другие улучшения в области безопасности пищевых продуктов: невыполнение бизнес-операторами рекомендаций NFA снизилось на 9,2 процента по сравнению с 2013 годом, количество случаев продажи просроченных пищевых продуктов уменьшилось на 38,4. процентов по сравнению с 2013 годом.
Несмотря на эти достижения, многие проблемы остаются нерешенными. Наибольшая часть (35 процентов) выявленных лабораторными анализами нарушений приходится на питьевую воду. Количество нарушений, выявленных в образцах меда, также достаточно велико — в 30 процентах проверенных образцов. Следует отметить вопрос проверки предприятия со стороны NFA. В 2014 году NFA проинспектировало 2705 бизнес-операторов, в то время как в общей сложности зарегистрировано до 35000 пищевых бизнес-операторов. Это составило восемь процентов из них, что является значительным улучшением по сравнению с предыдущими годами, но проблема в том, что данные о зарегистрированных предприятиях пищевой промышленности неточны. Количество официально зарегистрированных бизнес-операторов составляет лишь небольшой процент от общего числа предприятий, занимающихся производством продуктов питания. Учитывая, что до 2013 года контроль безопасности пищевых продуктов либо вообще не проводился, либо проводился в очень малых масштабах, объем текущего контроля нельзя признать удовлетворительным.
Неорганизованная, неофициальная наружная торговля является широко распространенным явлением по всей Грузии, которое должно быть искоренено органами местного самоуправления совместно с другими соответствующими государственными органами. Будет трудно решить эту проблему без широкомасштабной кампании по просвещению потребителей, в которой все государственные органы должны сыграть свою особую роль. Неправильная оценка рисков, связанных с пищевыми продуктами, затрудняет оценку того, насколько адекватны и эффективны государственный контроль за безопасностью пищевых продуктов и превентивные меры в этом отношении.
В РМ были приняты процедура оперативного контроля и стандартизированные отчеты по установлению фактов, а некоторые процедуры отбора проб для проверки параметров находятся на стадии утверждения или все еще необходимы. Учитывая сложность и разнообразие информации, включенной в процедуры, важно объяснить и продемонстрировать ее на практике инспекторам на региональном уровне, чтобы они могли правильно ее использовать.
Большой прогресс был зарегистрирован, особенно в 2014 году, в Грузии в отношении контрольной деятельности NFA. Тем не менее объем текущего контроля нельзя признать удовлетворительным. Неправильная оценка рисков, связанных с пищевыми продуктами, затрудняет оценку того, насколько адекватны и эффективны государственный контроль за безопасностью пищевых продуктов и превентивные меры в этом отношении. Для решения проблемы наружной торговли органами местного самоуправления и соответствующими структурами центрального уровня должны быть проведены административные мероприятия, а также широкомасштабная просветительская кампания среди потребителей.
5.3. Система отчетности / Сбор и управление информацией
Отчетность о результатах и, в частности, централизация и интерпретация данных являются важными видами деятельности, на основе которых разрабатываются программы контроля и принимаются другие решения руководством. Автоматизированная информационная система «Государственный учет проверок», используемая в РМ для передачи информации о проведении проверок в Государственную канцелярию, сложна и противоречит принципам ЕС по безопасности пищевых продуктов. После проведения проверок контролирующие органы вносят в Журнал учета данные о начатой ​​плановой проверке, имея при этом прямой доступ к своей электронной базе данных.

сайт портала www.controale.gov.md. Государственная канцелярия анализирует и сопоставляет информацию о начатых плановых проверках в контрольных графах, контрольных записях, учете и журналах регистрации проверок, чтобы обеспечить точное ведение контрольных записей контролирующими органами и следить за законностью контрольных действий и процедур.
Контрольные органы также вносят в Государственный учет данные о начатых внеплановых проверках и направляют их по электронной почте в Государственную канцелярию с приложением всех необходимых документов и доказательств, которые позволили бы Государственной канцелярии «контролировать соблюдение требований по проведению внеплановых проверок». проверок, установленных законодательством. Процедура направлена ​​на проверку того, действительно ли были проведены запланированные проверки, соответствуют ли контрольные действия национальному законодательству и обеспечивают ли они прозрачность для людей, но не позволяет проверить способ проведения официальных проверок и их эффективность, как требуется Статьей 8 (3) EC R 882/2004, перенесенной в национальное законодательство (статья 7 (3) Закона № 50/2013). Такие проверки должны выполняться NFSA путем принятия процедур, позволяющих проводить такую ​​оценку как путем предоставления отчетов на территориальный уровень, так и посредством выездов на места.
Приказом № 247 от 10.01.2014 установлен график передачи отчетов за 2014 год с местного уровня на центральный уровень с последующим проведением рабочих совещаний, направленных на повышение эффективности мероприятий по мониторингу и надзору за безопасностью пищевых продуктов. Отчеты передаются в электронном виде по актам государственного контроля. № заказа. Постановлением № 4/2014 утверждены формы отчетов в области надзора за предприятиями пищевой промышленности (ПБ), производящими овощную продукцию. Таким образом, для определенных видов КО (выпечка, фрукты и овощи, фруктовые соки и безалкогольные напитки) необходимо сообщить следующее: количество КО на данной территории, количество оцененных КО, количество зарегистрированных КО, количество контролируемых КО, количество FBO с прекращенной деятельностью. Кроме того, структуры территориальных подразделений должны отчитываться о количестве проведенных расследований, количестве взятых проб, несоответствиях и результатах оценки.
Для сбора и управления информацией NFA из Грузии до недавнего времени использовало две основные базы данных, управляемые другими организациями – Электронную комплексную систему эпиднадзора за заболеваниями и базу данных Государственного реестра – для идентификации предприятий пищевой промышленности. Выявлены серьезные недостатки в плане эффективного использования первой программы. Что касается второй базы данных, то практика показала наличие серьезных недостатков, поскольку операторы продовольственного бизнеса часто не заявляют или заявляют неправильно о связи своей деятельности с продовольственными товарами, что затрудняет их сначала выявление, а затем контроль. Для преодоления этой проблемы сотрудники региональных управлений НФА проводят перепроверку действующих бизнес-операторов на местах. Параллельно с этой деятельностью необходимо пересмотреть базу данных Государственного реестра. Помимо этих баз данных существует необходимость в разработке других электронных баз данных, включая создание системы резервного копирования существующих данных, чтобы обеспечить эффективную работу НФА.
В Республике Молдова система, предусматривающая заблаговременное информирование контролирующих органов о запланированных проверках и последующем их результатах в Правительство, для оценки данных, а также для мониторинга и координации проверок со стороны Государственной канцелярии в случае дублирования, является сложной. Он не обеспечивает гибкости в зависимости от развития рынка или связанного с риском и, в частности, не позволяет качественно оценить способ осуществления официального контроля и впоследствии реализовать меры по его улучшению. Несмотря на то, что NFA из Грузии использовала некоторую электронную базу данных для сбора данных о пищевых заболеваниях и данных о предприятиях, занимающихся пищевыми продуктами, существует потребность в улучшенной электронной системе для обеспечения эффективной работы NFA.

5.4. Меры, принимаемые в случае несоблюдения
Согласно постановлению ЕС R EC 882/2004, должны быть установлены правила о санкциях за нарушение пищевого законодательства. Предусмотренные санкции должны быть эффективными, пропорциональными и оказывающими сдерживающее воздействие. В настоящее время законодательство РМ предусматривает сложный и неэффективный механизм применения санкций к экономическим операторам, когда NFSA считает, что законодательство не соблюдается, что предполагает проведение судебного разбирательства и предоставление полномочий по применению санкций только суду первой инстанции. Фактически речь идет об общественном интересе (жизни или здоровье населения) и праве на защиту и доступе к правосудию экономического оператора. В таких обстоятельствах необходимо определить тот баланс, который удовлетворил бы обе потребности, также принимая во внимание ст. 55 пункт (1) Регламента (ЕС) №. 882/2004 Европейского парламента и Совета от 29.04.2004, устанавливающих эффективные, пропорциональные

и сдерживающие санкции.
Меры, принимаемые в случае несоблюдения законодательства, применимого к операторам продовольственного бизнеса, предусмотренные в законодательстве ЕС о принудительных мерах, переносятся в национальное законодательство и включают ограничение или запрет на ввоз продовольствия, изъятие/уничтожение/использование для других целей продуктов на рынке, приостановка или закрытие предприятий. Существует подробная процедура приостановки деятельности ПКО при несоответствии им разрешительных требований, установленных ветеринарно-санитарными правилами. Предусмотрено следующее: «Предприятию предоставляется 20-дневный срок с момента направления уведомления для устранения несоответствий, а действие санитарно-ветеринарного разрешения приостанавливается, если оно не устраняет их. После приостановления действия санитарно-ветеринарного разрешения территориальный компетентный орган, вынесший постановление о приостановлении, обращается в суд в соответствии со статьей 17 Закона №. № 235-XVI/2006 об основных принципах регулирования предпринимательской деятельности. «
С другой стороны, не существует правил о санкциях (как указано в статье 55 EC R № 882/2004), применимых, в зависимости от характера и серьезности несоблюдения, к нарушениям пищевого законодательства, включая те, которые не относятся к требованиям авторизации. Такие правила должны охватывать все виды несоблюдения и обеспечивать соразмерность применяемых к ним санкций. В настоящее время при обнаружении несоответствий требованиям законодательства органами государственного санитарно-ветеринарного надзора выносятся предписания, которые передаются для рассмотрения в компетентный суд. Таким образом, санкции применяются позднее, что означает, что они не являются эффективными и сдерживающими, как это предусмотрено законодательством ЕС. В Грузии велись многочисленные дебаты в отношении предусмотренных Кодексом штрафов, которые ОГО считают в значительной степени неадекватными. С одной стороны, нарушителю может оказаться гораздо дешевле платить штрафы, чем соблюдать требования закона, так как размеры штрафов, как правило, не учитывают масштаб данного нарушения или финансовое положение правонарушителя. насильник. Одинаковые штрафы, налагаемые как на малые, так и на крупные предприятия за одинаковые нарушения, являются несоразмерной санкцией и благоприятствуют более крупным предприятиям в ущерб малым предприятиям, делая их гораздо менее конкурентоспособными.
Новое законодательство, разработанное в РМ NFSA, предусматривает меры, которые должны быть приняты в случае нарушения законодательства операторами в этом секторе, но не существует действующих правил о санкциях, применимых эффективным, пропорциональным и оказывающим сдерживающее воздействие образом. Инспекторы NFSA не могут применять санкции; они передают уведомления о правонарушениях в суд, что, по нашему мнению, не является эффективной и достаточно сдерживающей процедурой для предотвращения повторения несоответствий.
Необходимо более тесное сотрудничество между центральными органами публичной власти (МСФИ, МЗ, МЭ) для разработки эффективной и качественной государственной политики с учетом предложений и рекомендаций НАФН и гражданского общества, для гармонизации законодательства РМ с законодательством РМ. ЕС.
Величина штрафов в Грузии, предусмотренная Кодексом, не учитывает масштаб конкретного нарушения, что не соответствует правилам ЕС, согласно которым штрафы должны быть соразмерными и эффективными.
Для каждого типа нарушения законодательства в Румынии законодательством предусмотрен размер санкции, который может варьироваться от минимального до максимального предела. Таким образом, инспектор может применить санкцию на основании масштаба нарушения и анализа рисков, проведенного на месте. Законодательство о санкциях должно быть пересмотрено в обеих странах как можно скорее, поскольку неадекватные санкции могут снизить эффективность официального контроля и сохранить выявленные несоответствия.

5.5. Управление продовольственными чрезвычайными ситуациями/система быстрого оповещения
В Республике Молдова, как и в Грузии, отсутствует надлежащая система связи и передачи информации между структурами на центральном и местном уровне для ситуаций, когда прямые или косвенные риски для здоровья человека выявляются в различных регионах. Эта проблема особенно серьезна, поскольку она не предотвращает, не устраняет и не сводит к минимуму риски размещения на рынке небезопасных продуктов, когда они возникают или могут возникнуть. В кратчайшие сроки должна быть создана сеть и система оперативного оповещения для экстренной передачи информации между всеми компетентными органами, участвующими в официальном контроле, а также по вертикали, а именно в территориальные структуры и из них. На центральном уровне в органах по безопасности пищевых продуктов должен быть создан национальный контактный пункт, отвечающий за координацию этой сети. Национальный контактный пункт должен быть связан с сетью ЕС, состоящей из национальных контактных пунктов из всех стран-членов ЕС. Это облегчит торговлю

с безопасными пищевыми продуктами на рынок ЕС и с него и будет способствовать разрешению продовольственных инцидентов, когда они возникают.
Юридические требования, касающиеся обязанности разрабатывать планы действий в чрезвычайных ситуациях, которые должны быть активированы в кризисных / потенциальных кризисных ситуациях, вызванных продуктами питания, перенесены в Республику Молдова, но такой план до сих пор не разработан. План на случай непредвиденных обстоятельств должен быть принят всеми структурами, участвующими в управлении кризисными ситуациями, и впоследствии, чтобы он стал действующим, следует организовать несколько симуляций. В этих планах должны быть указаны меры, которые должны быть приняты в таких ситуациях, задействованные органы, обязанности, процедуры и каналы связи между ними. Органы безопасности пищевых продуктов (NFSA и NFA) должны выступать в качестве координатора принимаемых мер и призывать к диалогу другие участвующие структуры. Большое значение следует придавать составлению таких планов, поскольку это способствует предотвращению или уменьшению негативного воздействия в таких случаях. Между тем, при подготовке плана действий в чрезвычайных ситуациях будет улучшено сотрудничество и координация между различными компетентными органами, что положительно скажется на официальном контроле.
В Грузии, несмотря на некоторое сотрудничество между Центром и NFA, проблема заключается в том, что в случае вспышки эпидемии каждое учреждение действует независимо. Обмен информацией между Центром и НФА происходит с такими задержками, что зачастую становится невозможным выявить источник заболевания или обследовать пострадавших людей. Центру и НФА необходимо изменить соответствующие подходы к своей деятельности во время эпидемических вспышек и начать действовать совместно.
Отсутствуют надлежащие инструменты и процедуры, которые можно было бы использовать для управления кризисными/потенциальными кризисными ситуациями, вызванными продуктами питания. Крайне важно развивать сотрудничество и координацию между участвующими государственными органами, чтобы предотвратить или уменьшить воздействие на здоровье населения в таких случаях.

6. Проверки и аудиторская деятельность
   Регламент ЕС 882/2004 предусматривает, что должны существовать процедуры проверки способа осуществления официального контроля и его эффективности (статья 8(3)) и должны проводиться внутренние аудиты для оценки системы официального контроля (статья 4(6). )). Эти обязательства следует понимать как очень полезные инструменты для руководства при разработке политик и осуществлении контроля путем предоставления информации, которую организация может использовать для улучшения своей деятельности. Объективное выявление «пробелов» и их причин на профессиональном уровне аудиторами с последующей выработкой соответствующих достаточных выводов и планов действий по устранению несоответствий позволит ускорить развитие деятельности государственных структур, вовлеченных в зона пищевой безопасности.
   Департамент аудита, созданный в РМ в рамках NFSA, отвечает за организацию внутренних аудитов официального контроля, как это предусмотрено статьей 4 Закона 50/2013. Структура аудита подчиняется непосредственно Генеральному директору NFSA, в то время как аудиторская деятельность осуществляется в соответствии с процедурой, размещенной на веб-сайте NFSA, что гарантирует принципы независимости и прозрачности. Принятая процедура аудита описывает принципы и этапы проведения аудита, обязанности аудиторской структуры на центральном уровне, аудиторской группы и проверяемых территориальных структур. Аудиты, предусмотренные в программе аудита, адресованные только территориальным структурам, не позволят оценить систему контроля, а только способ реализации персоналом на местном уровне законодательства и указаний, полученных с центрального уровня.
   Это может быть первым шагом, но необходимо разработать аудиты для оценки деятельности как на центральном, так и на территориальном уровне. Важно, чтобы для этой структуры было выделено достаточно человеческих ресурсов, а аудиторы были компетентны и хорошо обучены в конкретных областях, чтобы аудиты приносили дополнительную пользу официальной контрольной деятельности. Для надлежащей подготовки аудитов и повышения эффективности их результатов необходимо подготовить отраслевые листы аудита (перечни вопросов) и анкеты и направить их в проверяемые структуры до проведения аудита.
   В Грузии отсутствует система проверки официального контроля и аудитов, проводимых государственными органами. Поскольку на данном этапе официальный контроль недостаточно развит, мы можем предположить, что этой деятельности будет уделено внимание на более позднем этапе.

Мероприятия по проверке и аудиту еще не развиты в Грузии и все еще находятся на ранней стадии в Республике Молдова. Важно, чтобы для развития этой деятельности было выделено достаточное количество обученного персонала, чтобы приносить «добавленную стоимость», понимая развитие официального контроля и связанной с ним деятельности. Для ускорения этого процесса может быть оказана поддержка румынской компанией Sanita

Ветеринарным управлением и Управлением по безопасности пищевых продуктов и/или NFSA из РМ, но этот вопрос следует решать на более позднем этапе, когда база данных с операторами станет реальной, а официальная система контроля будет более развитой.

7. Выводы и рекомендации
   В этой главе описываются общие выводы и рекомендации для правительств РМ и Грузии, в то время как рекомендации, касающиеся основных элементов регулирования безопасности пищевых продуктов, уже были представлены в предыдущих главах. Обязательство правительств РМ и Грузии по внедрению правил СФС исходит из качества стран-членов ВТО и направлено на защиту их потребителей и туристов. Санитарное и фитосанитарное законодательство РМ и Грузии должно быть постепенно приведено в соответствие со стандартами ЕС и ВТО на основе перечня аппроксимации санитарного и фитосанитарного законодательства ЕС. В настоящее время многие законодательные документы по безопасности пищевых продуктов Республики Молдова и Грузии еще не полностью эквивалентны законодательству ЕС. В некоторых случаях для определенных сегментов законодательство ЕС транспонируется, но предыдущее сохраняется, или транспонирование является нецелесообразным, что создает путаницу и трудности в их применении.
   Органы по безопасности пищевых продуктов обеих стран зафиксировали прогресс в последние годы в отношении административного потенциала, но необходимо приложить большие усилия для обучения персонала, а затем для его сохранения. Для реализации законодательства в этой сфере необходимо активизировать усилия и распределить меры по этапам, принимая во внимание выявленные приоритеты для экспорта в ЕС определенных продуктов, таких как яйца и фрукты, и в связи с этим, выделение финансовых ресурсов для специализации лабораторий и специальных анализов. Благодаря тесным отношениям между экспертами Республики Молдова и ЕС был достигнут прогресс, в частности, в плане сотрудничества и создания смешанных команд между NFSA, MAFI и MS, что, возможно, привело к формированию необходимых предпосылок для внесения поправок. , распространение и внедрение действующего законодательства. Имея такой опыт, Грузии также необходимо определить дополнительные возможности доступа к фондам ЕС, чтобы обеспечить подготовку специалистов. Гражданское общество также может быть вовлечено в эти действия.

Рекомендации:
Хотя идеальной схемы перехода от советского законодательства к законодательству ЕС, основанной на оценке рисков, превентивных мерах в пользу защиты потребителей, не существует, мы рекомендуем поэтапные действия, а именно:
Сближение законодательства в соответствии с Соглашениями об ассоциации
Необходимо активизировать процесс транспонирования законодательства ЕС. Министерства Грузии должны приложить больше усилий и ресурсов для принятия большого объема законодательной базы ЕС по безопасности пищевых продуктов, а в РМ следует провести пересмотр действующего национального законодательства во избежание несоответствий или дублирования. Противоречивые положения должны исчезнуть, а компетенции должны быть разъяснены и определены единым образом во всех документах, в которых они фигурируют.
Мы рекомендуем завершить принятие законодательства ЕС как можно скорее, а затем предоставить операторам пищевого бизнеса различный период времени, в зависимости от необходимых ресурсов, для его реализации. Для выполнения обязательств, взятых на себя в соответствии с Соглашениями об ассоциации с ЕС, министерства должны выделить человеческие ресурсы, занимающиеся полным рабочим днем ​​пересмотром нормативной базы в области безопасности пищевых продуктов.
Приоритет следует отдать гармонизации законодательства по управлению кризисными ситуациями/потенциальными кризисными ситуациями, вызванными пищевыми продуктами. В настоящее время в РМ нет ни документа, ни подготовки к таким ситуациям. Создание сети между государственными органами (например, органом по безопасности пищевых продуктов и министерством здравоохранения) и системы быстрого оповещения для передачи информации о прямом или косвенном риске для здоровья человека приведет к снижению болезней пищевого происхождения. Для облегчения торговли, особенно экспорта продукции, важна эффективная сертификация, поэтому необходимо подключение к европейской сети TRACES (система торгового контроля и экспертизы), принятие соответствующего законодательства, сертифицированные модели, обучение персонала. быть реализованным.
Содействие безопасности пищевых продуктов среди гражданского общества, потребителей и операторов пищевой промышленности
Операторы пищевого бизнеса и граждане Республики Молдова и Грузии должны быть проинформированы о каждом законе и его преимуществах, чтобы они понимали, что внедрение новой законодательной базы и принципов защитит их. Государственным организациям в области безопасности пищевых продуктов необходимо разъяснить операторам пищевого бизнеса, что такие задачи ведут к безопасной производственной деятельности и потреблению пищевых продуктов; при этом повышается конкурентоспособность на экспорт и доверие потребителей к продукции с рынка. Заинтересованные стороны

d быть информированными и консультируемыми еще на этапе разработки законодательства, их роль особенно важна в процессе переноса и адаптации законодательства к условиям своей страны. Поэтому диалог должен проходить параллельно с транспозиционной деятельностью.
Должен быть постоянный диалог как с представителями операторов пищевого бизнеса, так и со СМИ о характере реального или потенциального риска на рынке. Должны быть установлены контактные лица и могут быть приняты протоколы с ассоциациями работодателей или могут быть организованы консультативные комитеты для регулярного обсуждения соответствующих вопросов. НФА из Грузии развила деятельность в прошлом году, и поэтому необходимо продвигать свою миссию и роль, а также демонстрировать свой вклад в общественное здравоохранение для повышения известности среди общественности.
Гражданское общество следует рассматривать как равноправного партнера в этом процессе сближения с законодательством ЕС. В этом контексте, учитывая, что гражданское общество ближе к «языку» потребителей, а сотрудники министерств кажутся менее гибкими. Помня о советском периоде, мы твердо убеждены, что это общество могло бы сыграть важную роль в ускорении процесса по направлению к ЕС, будучи способным и пользующимся доверием содействием диалогу между государственными структурами и заинтересованными сторонами. Вместе с гражданским обществом государственным органам РМ необходимо будет изучить возможность создания четкой и эффективной системы и процедур, чтобы избежать бюрократии и своевременно разрешать петиции. Необходимо разработать и утвердить на национальном уровне законодательный акт, четко устанавливающий порядок проведения проверок, четкие и ограниченные сроки решения обращений, оперативный порядок реагирования на обращения потребителей (объединений).
Усиление официального контроля
Хотя основы официального контроля закреплены в законодательстве, в настоящее время масштабы контроля безопасности пищевых продуктов и профилактических мер нельзя признать удовлетворительными ни в одной из стран. Потенциал реализации принятого законодательства должен быть увеличен. Принимая во внимание, что статистика рисков, связанных с пищевыми продуктами, является слишком общей и иногда ненадежной, и даже данные о зарегистрированных КО в Грузии неточны, а число случаев пищевых отравлений растет в обеих странах, продемонстрировано, что официальные меры контроля находятся на раннем этапе этапный и неэффективный. Оценка и классификация рисков КО в обеих странах не проводятся, поэтому программы надзора и контроля не основаны на рисках.
Чтобы иметь возможность улучшить масштабы и эффективность официального контроля, необходимо предпринять следующие шаги:

база данных по ПБО должна быть надежной; обязанность регистрации всех ПФ, размещающих продукцию на рынке, должна быть включена в закон, чтобы органы безопасности пищевых продуктов могли иметь четкое представление о необходимых ресурсах и подготовить адекватный план контроля;
– Должны быть установлены оценка и классификация FBO на основе рисков, а также четкие правила для осуществления периодического контроля на основе выявленного риска;
– программы контроля и надзора на основе рисков; средства контроля будут сосредоточены на КО, в которых был выявлен серьезный риск, и поэтому ресурсы будут оптимизированы;
– следует постепенно развивать сбор данных и управление ими при поддержке ИТ-систем; данные будут использоваться при планировании мероприятий по контролю в будущем;
– Установление эффективных правил применения санкций, пропорциональных серьезности нарушения и обладающих достаточно сдерживающим эффектом, также должно быть приоритетом для правительств, поскольку это меры, без которых официальный контроль не может быть эффективным.
Анализ административного потенциала компетентных органов показал необходимость развития лабораторной инфраструктуры и таможенных пунктов в обеих странах. Отсутствие аккредитованных методов и соответствующего оборудования в лабораториях и BIP ставит под сомнение результаты официального контроля и может привести к принятию ненадлежащих мер с негативными последствиями с точки зрения конкурентоспособности продукции на рынке ЕС и риска для потребителей в этих странах. . При выборе лабораторий, участвующих в официальном контроле, необходимо учитывать соответствие требованиям аккредитации в соответствии с ISO 17025.
Сотрудничество между всеми компетентными органами, участвующими в официальном контроле пищевых продуктов, координируемое NFSA и, соответственно, NFA, имеет важное значение для повышения потенциала реализации законодательства и разработки эффективных средств контроля. Эти органы должны осуществлять свои координационные возможности путем привлечения представителей всех органов, участвующих в организации официального контроля, направленного на анализ и разработку совместных многолетних комплексных планов контроля и

обсуждение других аспектов, связанных с реализацией этих планов. Было бы полезно организовать межведомственный комитет для обсуждения аспектов, связанных с двойным контролем, и определения оптимальных путей реализации требований официального контроля и их улучшения. Особое внимание следует уделить программам мониторинга остатков. Этот план должен быть основан на выявленных рисках, а затем продвигаться для утверждения в ЕС, также можно было расширить экспорт продуктов питания.

Серьезные проблемы могут возникнуть в ситуациях, когда выявляются продукты с рисками или потенциальные риски для здоровья потребителей. В этих ситуациях инциденты с пищевыми продуктами могут обостриться и вызвать повышенный стресс среди людей, болезни, экономические потери для операторов и даже потерю доверия потребителей к органам государственной власти. В случаях, когда риск является серьезным и/или распространяется на большую территорию, следует активизировать контрольные мероприятия и проводить скоординированные действия. Вот почему кризисные структуры должны создаваться в «мирное время», а планы оперативного реагирования должны быть подготовлены для таких ситуаций и обеспечивать быстрое и эффективное реагирование со стороны государственных структур.

Создание системы аудита для проверки эффективности официального контроля

Осуществление такой деятельности должно иметь место только после того, как в Грузии будет создана точная база данных о зарегистрированных предприятиях пищевой промышленности, а регулирование безопасности пищевых продуктов и официальный контроль станут более развитыми в обеих странах. Затем аудиторская деятельность проверит, как выполняются транспонированные правовые требования, направленные на постоянное улучшение и повышение эффективности официальной контрольной деятельности.